Выборы и выборное право
Выборы и выборное право
— Слово выборы употребляется в качестве юридического термина для обозначения того акта, посредством которого известное общественное или политическое соединение выделяет из своей среды одного или нескольких своих членов, в качестве представителей интересов данной общественной группы или целой нации, или же в качестве лиц, удовлетворяющих условиям, требуемым для занятия выборных должностей или выполнения определенных общественных функций. Являясь одним из способов учреждения власти или перенесения каких-либо прав на избранное лицо, выборное начало может существовать совместно с другими известными условиями возникновения правомочий, каковы: рождение, конкурс, жребий, очередь и назначение от правительства. Так, мы знаем, что в раннем периоде нашей истории приобретение княжеской власти совершалось одновременно и по наследованию, и по избранию, причем начало избрания не вытесняет начала наследственности в принципе нигде, кроме Новгорода и Пскова. Точно так же и в позднейшую эпоху рядом с властями, назначаемыми от правительства, существовали специальные органы самоуправления, должности которых замещались по выборам (губные власти — губные или излюбленные старосты, лучшие люди или целовальники и др.). В других государствах, в силу иных исторических условий, выборное начало, вступая в борьбу с прочими способами возникновения власти, успело оттеснить их на задний план. Так мы видим, что с повсеместным почти уничтожением абсолютизма и заменой его представительной формой правления, выборное начало делается на западе Европы главным источником возникновения законодательной власти, а затем применение того же начала распространяется иногда и на власти исполнительную и судебную. В более узких пределах выборное начало может существовать и при ином политическом строе, разве что самоуправляющейся хозяйственной единице предоставляется участвовать, в известной мере, в установлении некоторых местных налогов и определении порядка их взимания или раскладки.
Выборным правом называется совокупность юридических норм, определяющих те условия, которые требуются по закону для участия в В. Из двух основных элементов выборного института только активное выборное право, то есть право выбирать, имеет характер субъективного права; напротив того, пассивное выборное право, то есть совокупность положительных и отрицательных условий, при наличности которых данное лицо может подлежать избранию, — представляется лишь способностью, дающей возможность пользования вытекающими из нее преимуществами, а не правом, которое могло бы быть осуществлено по воле обладающего им субъекта. В. сословные являются осуществлением права, предоставляемого законом разным сословиям избирать из своей среды лиц, в качестве представителей интересов данной сословной группы, или для отправления разных общественных и государственных должностей, замещаемых по выбору (см. Сословия, Дворяне, Мещане, Крестьяне, Духовенство, Должность, Депутат, Представительство).
Выборы политические. Основные начала, которых придерживаются различные государства при нормировании условий пользования избирательными правами, представляются доныне крайне разнообразными. Среди бесконечных споров о преимуществах той или иной системы выборов можно, однако, подметить, как общую черту в современном развитии выборного права, преобладающую тенденцию к возможному расширению права голосования. Всеобщая подача голосов, в которой еще в прошлом столетии относились свысока и с нескрываемым презрением, в настоящее время применяется в Германии, Италии, Франции, Швейцарии и в Соединенных Штатах Северной Америки. Под именем всеобщей подачи голосов (suffrage universel) разумеется право голосования, равномерно распространяющееся на все классы народа, в противоположность праву голосования, ограниченному одной аристократией, как в Средние века, или одними зажиточными классами, как это существует еще и теперь по законам некоторых государств. От подачи голосов устраняются все лица, которые являются вообще недееспособными, то есть малолетние и состоящие под опекой. Возраст политической дееспособности не всегда совпадает с гражданским совершеннолетием, колеблясь между 20 (Швейцария), 21 (Франция, Бельгия, Италия, Нидерланды), 24 (Австрия), 25 (Германия, Испания, Португалия, Швеция и Норвегия) и 30 годами (Дания). Устранение лиц женского пола от голосования также составляет пока повсеместное ограничение всеобщей подачи голосов. Главным основанием к этому выставляются столь известные соображения об опасности расширения женских прав для интересов семейного начала; но так как женщина является, с точки зрения гражданского права, таким же дееспособным лицом, как и мужчина, то лишение ее права участвовать в политических выборах стоит в резком противоречии с началом признания ее полноправности в сфере частноправовых отношений. На это бьющее в глаза противоречие обращали внимание такие почтенные представители науки, как Джон Стюарт Милль и Лабулэ, требовавшие распространения выборного права и на совершеннолетних женщин. Вопрос об этом был, впрочем, поднят гораздо раньше: уже в 1789 г. французские женщины обращались к королю с петицией о предоставлении им избирательных прав. Эта петиция, несмотря на поддержку Кондорсе, была отвергнута с насмешками.
В Англии неоднократно (между прочим, и в 1892 году) вносились в парламент билли о признании за женщинами выборного права. В некоторых из Североамериканских Соединенных Штатов женщина уже пользуется политическими правами. Далее, от подачи голоса устраняются лица опороченной нравственности и лица, которые пользуются правительственным вспомоществованием по праву бедности, а также объявленные несостоятельными должниками. За этими немногими изъятиями, вся остальная масса населения пользуется активным избирательным правом в государствах, где принята всеобщая подача голосов. Подобно тому, как всеобщая воинская повинность делает военное искусство общим достоянием и тем поднимает силу и крепость государственного организма, всеобщая подача голосов развивает сознательную любовь к отечеству, возвышает чувство собственного достоинства и народное самосознание, давая этим способностям широкое применение в пользовании политической свободой. К сожалению, этот чисто демократический институт может служить источником серьезных опасностей для самого народа, давая, при известных условиях, широкую возможность эксплуатировать политическое невежество народной массы во вред народному благоденствию (плебисциты времен второй империи). Только у наций, освоившихся с самоуправлением, как в Швейцарии и Соединенных Штатах, всеобщая подача голосов приносит всю ту пользу, которой от нее можно ожидать. Лучшим средством к устранению недостатков всеобщей подачи голосов служит ограничение числа избирателей лицами, получившими школьное образование. Общедоступность школьного обучения и, в видах скорейшего его распространения, общеобязательный его характер составляют необходимое органическое дополнение к системе всеобщей подачи голосов. Итальянский избирательный закон 24 сентября 1882 г. прямо устраняет от подачи голоса лиц, не умеющих читать и писать. Идти далее этого и ставить условием пользования избирательными правами среднее образование было бы равносильно устранению на долгий срок значительнейшей части населения от политической жизни и созданию несправедливой привилегии полуобразованного меньшинства. В некоторых государствах активное выборное право ограничивается требованием известного имущественного ценза. Такое требование выражается в различных формах. В Средние века только землевладение обосновывало выборное право. В наш промышленный век к землевладению приравнено самостоятельное производство промысла; иногда же право голоса определяется известной налогоспособностью лица. В пользу предпочтения владеющих или состоятельных классов или лиц обыкновенно ссылаются на их большую самостоятельность и большую заинтересованность в общем благосостоянии страны; указывается, далее, на опасность, грозящую обществу в том случае, если центр тяжести власти будет перенесен на неимущие классы, которые легко могут поколебать прочность государственных финансов и лишить собственность необходимых гарантий; наконец, указывают на то, что более состоятельные классы в общем итоге обыкновенно оказываются и более образованными и потому представляют больше ручательств в благоразумном пользовании избирательными полномочиями. Несомненно, однако, что система противоположения состоятельных и неимущих классов, прямо направленная при современных экономических условиях к поддержанию и обострению взаимной неприязни между ними, противоречит началам здравой политики, которая должна теперь более, чем когда-либо, стремиться к объединению всех классов общества на почве общих государственных интересов. К этому надо прибавить, что в огромном большинстве случаев желание привлечь к участию в законодательной деятельности более состоятельные классы населения, как более консервативные, осуществляется само собой, помимо требования имущественного ценза. Статистика выборов наглядно свидетельствует о том, что лица избираемые в среднем итоге всегда оказываются стоящими гораздо выше своих избирателей не только по образовательному, но и по имущественному цензу. С другой стороны, против построения выборной системы на начале имущественного ценза можно возразить, что известная имущественная состоятельность не может служить рациональным основанием для организации права выбора, потому что она не гарантирует ни умственных, ни нравственных качеств избирателя или избираемого. Конечно, достаток дает и досуг, и средства к приобретению тех или других знаний, но все же, сам по себе взятый, он отнюдь не служит ручательством, что обладающий им действительно совмещает в себе те знания и нравственные свойства, которые должны быть ценимы в народном представителе. Наиболее интеллигентные классы общества имеют обыкновенно средний достаток; иногда же их экономическое благосостояние спускается на очень низкую ступень. Наконец, против этой системы говорит то весьма веское соображение, что основная ее идея в своем конечном развитии приводит к господству плутократии, к преобладанию своекорыстных интересов в государственной жизни.
Определенный имущественный ценз, как условие активного выборного права, существует в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Испании, Португалии, Пруссии, Швеции и Норвегии. В Англии, наряду с имущественным цензом, на основании билля о реформе 1867 г. установлен также известный образовательный ценз. В некоторых государствах принята система посредственных или двойных выборов, состоящая в том, что массе избирателей предоставлено избрание не депутатов, а лишь выборщиков, которые уже выбирают депутатов. В пользу системы двойных выборов обыкновенно приводят то соображение, что массе малоразвитых избирателей несравненно легче указать на тех лиц, которые выдаются образованием, влиянием, общественным положением, чем оценить способности лиц, достойных быть народными представителями; эту задачу могут лучше выполнить люди, отмеченные массой первоначальных избирателей, как наиболее способные. Эта выгодная сторона двойной системы выборов оказывается, однако, совершенно призрачной там, где влияние массы первоначальных избирателей настолько сильно, что избрание выборной коллегии обращается в пустую формальность: выборщики назначаются с обязательством подать свой голос в пользу того, а не другого кандидата. Система двойных выборов практиковалась в разное время во Франции; в настоящее время она существует в Испании (при выборах в сенат), Пруссии, Баварии, Австрии в Швеции. Что касается способов избрания представителей по избирательным округам, то в этом отношении практикуются 2 совершенно различные системы:
- 1) страна разделяется на более или менее обширные округа, каковы департаменты во Франции, графства в Англии, округи (Bezirke) в Германии, причем от каждого округа должно быть выбрано несколько депутатов. Каждый избиратель подает свой голос в пользу всего списка кандидатов, приходящихся на данный округ. Такой способ избрания называется выбором по спискам (scrutin de liste);
- 2) число мелких избирательных округов соответствует числу депутатов, подлежащих избранию; тогда каждый избиратель подает голос только за одного депутата. Это — так называемый индивидуальный В. (scrutin individuel или uninominal).
Обе эти системы были не раз испытаны на практике, но мнения об относительных достоинствах той и другой расходятся. В пользу избрания по спискам говорится, что эта система гарантирует высшее качество депутатов; при индивидуальном же голосовании каждый избиратель большей частью вотирует в пользу таких лиц, которые могут иметь значение лишь в качестве представителей местных интересов, но не определенного политического направления. С другой стороны, избрание по спискам открывает возможность разного рода избирательных маневров, способных ввести в заблуждение избирателей (например, в начале списка выставляются имена лиц, пользующихся известностью в данной местности, а затем помещаются лица, совершенно незнакомые избирателям, но которые таким путем проходят вместе с первыми). Вотирование при выборах может происходить в двоякой форме:
- 1) посредством открытой подачи голосов или
- 2) посредством тайной подачи голосов.
Защитники открытой подачи голосов исходят из того положения, что выборное право установлено не для личных выгод избирателей, а для всеобщей пользы, и потому выборы должны производиться под контролем общественного мнения. В пользу тайной подачи голосов справедливо ссылаются на то, что этот способ наиболее гарантирует свободу избрания; с расширением избирательного права, особенно с введением всеобщей подачи голосов, законодатель не может не принять в расчет, что значительная часть народонаселения находится в сильной экономической зависимости от высших классов и, следовательно, при открытой подаче голосов может подпасть давлению со стороны влиятельных в данной местности лиц. Этим объясняется то, что открытая подача голосов уступила место тайной даже в Англии, где введение баллотировки возбуждало всего больше возражений. В некоторых государствах бюллетени выдаются избирателям в конвертах и возвращаются запечатанными.
Упрек, чаще всего делаемый всякой из ныне принятых систем выборов, заключается в том, что меньшинство обыкновенно затирается большинством, оставаясь вовсе без представителей. С целью лучшего обеспечения интересов меньшинства не раз уже предлагались проекты реформ в системе выборов. Из числа многих проектов этого рода наибольшую известность приобрел проект англичанина Томаса Гэра, особенно отстаиваемый Джоном Стюартом Миллем в его книге о народном представительстве. Исходя из той мысли, что единство народного представительства предполагает единство избирательного собрания, Гэр пришел к заключению о необходимости уничтожить все отдельные избирательные округа. Вся страна должна быть рассматриваема как один обширный избирательный округ. Каждый избиратель вотирует отдельно в пользу избираемого им кандидата, но затем все голоса, поданные в пользу одного лица в различных местностях территории, сосчитываются вместе. При такой системе возможно, однако, что некоторые депутаты окажутся выбранными громадным большинством голосов, а вместе с тем многие депутаты не получат требуемого числа голосов, следовательно, выбрано будет меньше лиц, чем надо было. В видах устранения этой опасности, Гэр допускает эвентуальные выборы, давая каждому избирателю право писать несколько имен в последовательном порядке. Если первый кандидат окажется избранным и поданный за него голос будет лишним, он может пойти на пользу следующего из отмеченных кандидатов. При этой системе меньшинство может обеспечить себе необходимое для избрания отдельных депутатов число голосов; большинство же остается обеспеченным еще лучше, чем теперь. Кроме того, как совершенно верно замечает Милль, система Гэра помогает выдвинуться всем талантливым и известным людям. Такой человек, участие которого в законодательной деятельности представляется весьма ценным, легко соберет в свою пользу достаточное число голосов по всей стране, тогда как его, по случайным причинам, могут не выбрать в его избирательном округе. Благодаря, однако, тому, что счисление и переложение голосов по этой системе представляет значительные технические трудности, до сих пор еще нигде не было сделано попытки применить ее на практике. Другой проект Джона Стюарта Милля предлагает ввести различие в оценке подаваемых голосов, смотря по высоте образовательного ценза избирателя: голос образованного избирателя должен равняться двум или трем голосам избирателей, не получивших образования. Подобная расценка стоимости голосов отдельных лиц настолько расходится с установившимися взглядами на выборное право, что гораздо легче было бы, например, добиться предоставления всем ученым корпорациям или классам выбирать от себя большее число делегатов, чем осуществить проект Милля. Кроме этих проектов, следует упомянуть о системе Лоу, или так называемой системе соединенного голосования, предоставляющей каждому избирателю подать свой голос за все число кандидатов, которые приходятся на его избирательный округ или соединять эти голоса на одном лице (если, например, полагается на округ три депутата, то избиратель может или назвать трех лиц, достойных, по его мнению, занять депутатское место, или же подать свой голос 3 раза за одно и то же лицо). Это соединение голосов на одном лице рассчитано на то, чтобы доставить меньшинству возможность провести своего кандидата. Но зато при применении этой системы возможны случаи преобладания меньшинства над большинством. Из других более или менее удачных попыток улучшить существующие избирательные системы можно назвать проект лорда Кэрнса, ограничивающий право избирателя вотировать за всех кандидатов своего округа определенной нормой; проект Бурница и Варентраппа во Франкфурте и др. См. Представительство.
Что касается условий избираемости или так называемого пассивного выборного права, то большинство прежних ограничений в настоящее время отпало. Сюда относятся: 1) ограничение избираемости требованием, чтобы каждое избрание происходило только в пределах данного избирательного округа. Условие это, часто включавшееся в первые конституции нашего столетия, в большинстве новейших избирательных законов не встречается; исключение составляют только Австрия, Швеция, Норвегия и Соединенные Штаты. 2) Требование возвышенного имущественного ценза (по сравнению с цензом для избирателей). До последнего времени в этом видели гарантию хороших выборов и потому находили вполне естественным, что от избранного требуется больше, чем от избирателя. В Англии до 1858 г. требовалось от члена нижней палаты обладание 600 фунтами годового дохода, если он являлся представителем графства, и 300 фунтами, если он был избран от города или местечка. Во Франции, согласно хартии 1814 г., от депутата требовалась уплата прямых налогов в сумме не менее 1000 франков. Конституцией 1848 г. имущественный ценз был отменен, как для избирателей, так и для избираемых, и с тех пор не был восстановлен. В действительности подобное ограничение избираемости представляет весьма слабые гарантии независимости и способности избранного. Притом если такой ценз будет слишком высоким, то тем самым от избрания могут быть устранены часто наиболее способные люди; если же ценз будет очень низок, то он не окажет никакого влияния на выборы. Большинство новейших конституций откинули это требование: Швейцария с 1830 г., Бельгия с 1831 г., Пруссия с 1850 г., Германская империя с 1871 г. По некоторым избирательным законам для избираемых требуется более зрелый возраст, чем для избирателей. Так, прусская конституция требует, чтобы депутату исполнилось 30 лет, тогда как для избирателя закон ограничивается требованием только 25-летнего возраста. Французская хартия 1814 г. требовала для депутатов 40-летний возраст; хартия 1830 г. понизила этот возраст до 30 лет; в настоящее время право быть избранным в депутаты приобретается в 25 лет. В Англии, как для избирателя, так и для избираемого, требуется достижение гражданского совершеннолетия. Многие из знаменитых государственных людей Англии (Питт, Фокс, Грай, Каннинг) в 20 лет были уже членами парламента; Бельгия, Испания, Соединенные Штаты, Португалия и Швеция ставят условием избираемости 25, а Швейцария — только 20 лет; в Дании возраст для избираемости назначен ниже (25 лет), чем для избирателя (30 лет); 30-летний возраст, как условие избираемости, требуется в Италии, Нидерландах и Норвегии. Особенные трудности представляет решение вопроса об избираемости в депутаты лиц, состоящих на государственной службе. Если безусловно устранить должностных лиц от избрания в депутаты, то состав представительства будет лишен именно тех людей, которые, по своему положению, ближе всего знакомы с государственными делами; с другой стороны, если дать чиновникам возможность получить преобладание в личном составе законодательной камеры, в таком случае главная задача организованного представительства — осуществление действительного контроля в сфере управления, рискует остаться невыполнимой. Отсюда для законодателя вытекает обязанность определить в избирательном законе те рамки, в которых может быть допускаемо участие должностных лиц в народном представительстве. В Англии министры всегда являются членами парламента; напротив того, все судьи и чиновники, получающие жалованье, не допускаются к избранию в депутаты; мировым судьям, ввиду безмездного характера их службы, доступ в парламент открыт. По конституции Соединенных Штатов все союзные чиновники и министры не могут быть избираемы в конгресс; чиновникам же отдельных штатов это разрешается. Точно так же швейцарская союзная конституция устраняет от В. в национальный совет союзных чиновников, но не кантональных. Французская конституция 1791 г. объявляла функции чиновника административного или судебного ведомства несовместными с обязанностями народного представителя; в эпоху реставрированной монархии 1814—1848 гг. обе эти обязанности признавались вполне совместимыми; конституцией 1852 г. также допускалось избрание правительственных чиновников в законодательный корпус. По действующим законам Франции и Бельгии чиновники судебного и административного ведомств не могут подлежать избранию только в том департаменте, где они служат; в Германии и Баварии чиновники могут быть избираемы в депутаты в неограниченном числе; в Италии закон требует, чтобы в составе законодательной камеры было не более 40 чиновников и из числа их не более 10 судей и не более 10 профессоров.
От избрания в депутаты устраняются по всем законодательствам нижние чины (в том числе и унтер-офицеры и капралы) войска и флота, состоящие на действительной службе, а также во многих государствах лица духовного звания; последние, однако, могут пользоваться активным избирательным правом. В Германии соединение депутатских полномочий с должностью, оплачиваемой государством, не допускается; но должностным лицам предоставляется принять депутатское полномочие, отказавшись от занимаемого места. На избираемость оказывает также косвенное влияние вопрос о вознаграждении депутатов. Совершенно отказывая депутатам в вознаграждении, закон фактически устраняет от участия в представительстве всех лиц недостаточного класса. С другой стороны, звание депутата должно оставаться почетным, а потому размер вознаграждения не должен быть настолько значителен, чтобы привлекать к занятию депутатских мест людей, руководимых исключительно экономическими соображениями. В Англии и Испании члены парламента не получают никакого вознаграждения; многие другие государства (например, Франция, Пруссия, Соединенные Штаты) назначают депутатам определенное вознаграждение.
Выборы общинные, земские, городские — см. Община, Земство, Город. О способах утверждения или отмены выборов — см. Поверка выборов.
- В статье воспроизведен материал из Большого энциклопедического словаря Брокгауза и Ефрона.
Выборы, см. Избирательное право.
- В статье воспроизведен текст из Малой советской энциклопедии.
