Бюрократия
Бюрократия
(от франц. bureau и греч. kratos, дословно значит: господство канцелярии) — Под этим словом разумеют то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); затем под бюрократией разумеют класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти. Иностранный термин: бюрократический вполне соответствует русскому слову: приказный. В Западной Европе возникновение и усиление Б. шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влияниям центральной власти. С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII-XVIII столетия), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти. В полицейском государстве Б. достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают ее невыгодные черты — черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и сознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа. В общем, дают себя чувствовать три невыгоды подобного административного строя:
- 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо;
- 2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности;
- 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя.
Совокупностью этих трех невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием ее являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет свое влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную.
Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной, неизбежно требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задач эти формы умножаются и «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается Б. от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как Б. соблюдает форму ради нее самой и ей приносит в жертву существо дела. Подчиненные органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить своим местным органам требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью.
Вторая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берет своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо из сословий или классов в отдельности. Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое — с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю. Бюрократ — плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству. Когда масса видит представителя государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается ее и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства грозит лишь неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, что составляешь живую часть великого организма, способность и стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности. Существование Б. не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом Б., немедленно проникаются ее духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое конституционное собрание само не управляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управления и административная централизация получили даже новую силу именно после переворотов, создавших новый порядок вещей. Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилило значение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался все тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда законодательство Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после событий 1848 г. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению Б.: они суживают район ее деятельности и поражают ее кастовый дух.
Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а ее утвердителем и окончательным организатором — графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, — а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской Б. — иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими. На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в свое время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист (см. это слово) был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в России.
Литература.
- Fr. Rohmer, «Deutschlands alte und neue Bureaukratie» (Мюнхен, 1848);
- Ржевский, «Взгляд на теорию бюрократической администрации» («Русский Вестник», 1860, октябрь);
- А. Градовский, «Системы местного управления на западе Европы и в России» («Сборник государственных знаний» В. Безобразова, т. V и VI, СПб., 1877-78).
- В статье воспроизведен материал из Большого энциклопедического словаря Брокгауза и Ефрона.
Бюрокра́тия (франц. bureaucratic; см. бюрократ) — высшая чиновничья администрация в буржуазных государствах.
- В статье использованы материалы из Большого словаря иностранных слов в русском языке.
Бюрократия. Слово состоит из двух частей — французского слова «бюро» (письменный стол) и греческого «кратос» (что значит сила). Буквальный русский перевод означает «кабинетовладычество». Бюрократическая система управления заключается в том, что власть осуществляется через чиновников, «оторванных от масс, стоящих над массами, привилегированных лиц» (В. И. Ленин).
Бюрократия начала складываться в классовом обществе, основанном на эксплоатации труда со стороны имущих классов. Эти классы, занимая господствующее положение в государстве (помещики, купцы и буржуазия), стремятся укрепить свою власть над трудящимися массами. Этой цели фактически служит государственная машина, со стоящая из наемных чиновников, являющихся исполнителями воли господствующих классов. Появление Б. относится к очень ранним эпохам. В эпоху Римской империи создалась уже сложная бюрократическая система. Общественным и государственным организмом управляет канцелярия.
В государствах Европы 17—18 вв. роль бюрократии особенно заметна, поэтому начало формирования полицейских государств с огромным числом полицейских, судебных и иных чиновников относят к этому периоду. Буржуазные государства 19—20 вв., заменив в ряде стран абсолютизм (см.) парламентским республиканским строем, не только не ослабили значения Б., но повсюду усилили его; наприм. Франция с ее республиканской системой управления считается классической страной бюрократии.
Бюрократия в буржуазных парламентско-республиканских странах, несмотря на свой выборный характер, на деле не подконтрольна народу, потому что она является ставленником правящих капиталистических классов. На бюрократию опираются господствующие классы, проводя свои классовые законы против народных масс, — отсюда характерными чертами бюрократии являются: полная бесконтрольность, замкнутость, формализм и волокита.
В России законченную форму бюрократия получает при Петре «Великом». При нем был учрежден сенат, приказы преобразованы в коллегии, впоследствии реформированные в министерства. Царь — министр — губернатор — исправник — становой — пристав — урядник — это та бюрократическая лестница, с помощью которой самодержавие подавляло самодеятельность народа, стоя на страже интересов помещиков и буржуазии; эта рус. Б. была наиболее варварской, «испорчена до мозга костей, чиновничество живет не столько жалованием, сколько воровством, взяточничеством и вымогательством». Так характеризовал русскую бюрократию Ф. Энгельс еще в 1875.
Созданная в 1906 Государственная дума (см.) не только не ограничила самовластия бюрократии, а усилила ее роль, прикрыв лживым «народным представительством» произвол чиновников. Органы самоуправления — городские думы, земские управы — не могли также ослабить бесконтрольность бюрократии, ибо они обслуживали дворянство и буржуазию, а их деятельность контролировалась государственными чиновниками. Борясь за освобождение народа от власти самодержавия, подлинные русские революционеры считали обязательным уничтожение бюрократии. «Русскому народу нужна не помощь неограниченного правительства и его чиновников, а освобождение от их гнета», так говорил Ленин еще в 1896.
Бюрократизм и борьба с ним в СССР. — Созданные Октябрьской революцией Советы, заменив разрушенную старую машину управления, явились средством подавления буржуазии, помещиков и бюрократов и осуществления диктатуры пролетариата. Советы дали пролетарскую демократию, выразившуюся прежде всего в привлечении широких рабочих и крестьянских масс к делу управления государством, стремясь к тому, чтобы «поголовно население училось управлять и начинало управлять».
Советы опираются в своей государственной работе на широкие массы, их контролирующие, что и было закреплено в Конституции, принятой 10 июля 1918. В то время как буржуазные государства заинтересованы в недопущении к управлению трудящихся, Советы дают возможность «устранить бюрократию, обойтись без нее» (Ленин). Вопрос о борьбе с бюрократизмом в Республике Советов вызывает постоянную заботу Советов и трудящихся масс. Ленин, которому принадлежит руководство борьбой пролетариата за создание Советского государства, все годы, когда он стоял во главе Советской власти, беспощадно боролся с бюрократией, призывая к этому компартию, весь рабочий класс и трудящихся; он разработал теоретически и практически вопросы строительства Советского государства. Практическим выражением учения Ленина о борьбе с бюрократизмом является его план реорганизации Рабоче-крестьянской инспекции (1923).
Определяя характер Советского государства, Ленин устанавливает, что «государство у нас рабочее с бюрократическими извращениями». Это обозначает, что рядом с пролетарской демократией, дающей основы для вовлечения масс в управление государством, имеются препятствия, не позволяющие осуществлять в полной мере управление через трудящихся, а советская государственная машина в практической деятельности имеет много извращений, идущих во вред строительству социализма. Громоздкость и дороговизна государственного аппарата, злоупотребления агентов власти, канцелярский формализм, медленность в решении дел, плохая организация работы центральных и местных советских учреждений, случаи подмены массовой общественной инициативы и права административными распоряжениями, недостаточное использование избирателями — рабочими и крестьянами — права отзыва пассивных, не отчитывающихся перед избирателями членов Советов, — все эти извращения, ставящие серьезные препятствия к нормальному развертыванию советской демократии, и составляют суть бюрократизма в СССР.
Корни советского бюрократизма в отличие от бюрократизма буржуазного заключаются в экономической и культурной отсталости страны. «Раздробленность, распыленность мелкого производителя, его нищета, некультурность, бездорожье, неграмотность» (Ленин). По мере устранения этих причин все меньше будет извращений в деятельности Советов. Высокая техника, мощная экономика, полная машинизация с. х-ва, развитие средств сообщения и связи, поголовная грамотность населения, материальное довольство всех трудящихся, — это те основы социализма, укрепление к-рых приведет к окончательному уничтожению Б.
Основа борьбы с Б. заложена в самой природе Советов, в их демократической сущности. Советский демократизм проводится путем все более широкого привлечения рабочих и крестьян к делу управления государством, вовлечения их в исполнительные органы власти, организации масс в избирательной кампании.
Контроль над деятельностью советских учреждений осуществляется через сельские собрания, волостные, районные, уездные, губернские, вплоть до всесоюзных съездов Советов, где миллионы рабочих и крестьян участвуют в решениях государственных дел. Городские и сельские Советы в повседневной работе на местах осуществляют фактически власть, самостоятельно решая все местные дела. Местный бюджет, положенный в основу деятельности Советов, начиная от районного (частично в 1926 введены и сельские бюджеты) и кончая республиканскими, дал возможность реально осуществлять самоуправление, о чем десятки лет тщетно мечтают противники Б.— либеральные деятели в буржуазных странах. Проводя борьбу с бюрократией через Советы, Советская власть одновременно создала специальное учреждение, Рабоче-крестьянскую инспекцию, которая, опираясь на поддержку трудящихся масс и при их помощи, работает над улучшением и удешевлением советского аппарата, уничтожая формализм и бумажную волокиту.
В годы военного коммунизма бюрократизм, хотя и проявлялся в деятельности советских учреждений, но не был сильным тормазом в строительстве. Объясняется это боевым характером работы Советов и малым количеством советских учреждений. Но в период нэпа, когда хозяйственная работа усложнилась, когда стали образовываться новые советские учреждения, когда объем аппарата увеличился, когда перед работниками стали новые задачи, а специалисты не все добросовестно выполняли свои обязанности, нередко используя свои знания с целью тормазить дело, прикрываясь формой и бумажной волокитой, когда монопольное положение трестов, синдикатов, госорганов также усиливало бюрократические извращения, бюрократизм стал проявляться с особой силой; поэтому коммунистическая партия развернула широкую работу по борьбе с бюрократизмом. Основная и единственная сила, противостоящая бюрократизму и его преодолевающая, — это трудящиеся массы, их участие в управлении социалистич. государством, «каким же иным способом можно прекратить бюрократизм, как не привлечением рабочих и крестьян?» (Ленин).
Литература:
- Ленин В. И., Собр. соч., тт. XIII, ч. 2, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, ч. 1;
- Энгельс Ф., О России, изд. «Пролетарий, 1923;
- Лебедь Д., Партия в борьбе с бюрократизмом, М., 1928;
- Итоги выборов в советы РСФСР в 1927 г., М., 1927;
- Перевибори 1925—26 г. рад Украiнi та Молдавской АСРР, Харкiв, 1926;
- Бюллетень Центроизбиркома, № 3, изд. ЦИК СССР, 1927;
- Белорусская советская соц. республика, изд. СНК БССР, 1927;
- Орджоникидзе Г. К., Отчет ЦКК и РКИ 15-му съезду ВКП(б), М.,1928.
Д. Лебедь.
- В статье воспроизведен текст из Малой советской энциклопедии.
См. также
Современная литература
- Мухин Ю. И. Наука управлять людьми: изложение для каждого. М. Изд. Фолиум, 1995, ISBN 5-900536-21-1
